เรื่องที่พูดกันอยู่แพร่หลายในขณะนี้ เห็นจะไม่มีเรื่องใดเกินเรื่องที่ว่า เมื่อการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา ยังไม่แล้วเสร็จสมบูรณ์ ยังได้สมาชิกมาไม่ครบ ๒๐๐ คน จะเปิดประชุมรัฐสภาได้หรือไม่
จะติดตามเรื่องนี้ให้เข้าใจอย่างถ่องแท้ จึงควรรู้ว่าการเปิดสมัยประชุมรัฐสภาคืออะไร มี ความสำคัญอย่างไร เมื่อใดจะเปิด และเมื่อไรจะปิด
เริ่มต้นทีเดียว เมื่อมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เป็นการเลือกตั้งทั่วไปแล้ว มิได้หมายความว่า จู่ๆ สมาชิกจะนัดเวลากันมานั่งประชุมกันได้ทันที หากแต่ต้องรอจนกว่าจะมีการเรียกประชุมก่อน ซึ่งรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีการเรียกประชุมรัฐสภาเป็นครั้งแรก ภายในสามสิบวันนับแต่วันเลือกตั้ง
เหตุที่รัฐธรรมนูญต้องกำหนดเวลาว่า จะต้องเรียกประชุมภายในสามสิบวัน ก็เพื่อมิให้ฝ่ายบริหาร หรือรัฐบาลซึ่งรักษาการอยู่ ถือโอกาสตีกินไปเรื่อยๆ โดยไม่ดำเนินการให้มีการเรียกประชุม เพราะเมื่อสภายังไม่เริ่มประชุม การตั้งนายกรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ย่อมเกิดขึ้นไม่ได้ และเป็นเหตุให้รัฐบาลชุดเดิมต้องรักษาการอยู่ต่อไป ความเกรงเช่นว่านี้ มิใช่จะไร้เหตุผล เพราะเคยมีคนทำกันมาแล้ว แม้แต่ในปัจจุบันก็ยังพอมีให้เห็นอยู่ ดังเช่นที่ปรากฏในประเทศข้างเคียงบ้านเรา ที่เลือกตั้งมาหลายปีแล้ว จนป่านนี้ยังไม่มีการเรียกประชุม
ในการเรียกประชุม ก็มิใช่ว่าใครนึกอยากจะเรียกก็เรียกได้เอง เพราะรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า พระมหากษัตริย์ทรงเรียกประชุมรัฐสภา เปิดและ ปิดประชุม โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกา ในทางปฏิบัติคณะรัฐมนตรี จะเป็นผู้ดำเนินการจัดทำร่างพระราชกฤษฎีกา กราบบังคมทูลขึ้นไปเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ความรับผิดชอบอันแท้จริง จึงอยู่ที่คณะรัฐมนตรี
เมื่อมีพระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมเป็นครั้งแรกแล้ว พระมหากษัตริย์จะได้เสด็จพระราชดำเนิน ไปทรงทำรัฐพิธีเปิดประชุมสมัยประชุมครั้งแรก ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม ซึ่งบรรดาสมาชิกของทั้งสองสภา รวมทั้งคณะรัฐมนตรีและบรรดาทูตานุทูต จะต้องแต่งเต็มยศไปยืนเฝ้าโดยพร้อมเพรียงกัน เพื่อร่วมในรัฐพิธีและรับฟังพระราชดำรัส ซึ่งส่วนใหญ่จะทรงให้สติในการทำงานตามภาระหน้าที่ในเรื่องต่างๆ
หลังจากนั้น จึงเป็นเรื่องของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทน จะเชิญสมาชิกให้มาประชุมกันเป็นครั้งแรก เพื่อเลือกตั้งประธานและรองประธานสภาผู้แทนราษฎร เมื่อมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งประธานสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งถือว่าเป็นประธานรัฐสภาด้วยแล้ว การดำเนินการต่อจากนั้น จึงเป็นเรื่องของประธานสภา ที่จะเรียกประชุมและกำหนดวาระ ของการประชุมต่อไป
ส่วนทางวุฒิสภา ก็จะสามารถดำเนินการประชุม เพื่อทำหน้าที่ของตนนับแต่นั้นเป็นต้นไป แต่ที่ผ่านมาเนื่องจากอายุของสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาจะเหลื่อมกันอยู่ ดังนั้นในขณะที่สภาผู้แทนราษฎรเริ่มต้นใหม่ วุฒิสภาจะมีอยู่ก่อนแล้ว และไม่จำเป็นต้องดำเนินการเลือกตั้งประธาน หรือรองประธานกันใหม่ จึงสามารถทำงานได้ทันที
ในการทำงานของสภานั้น สภามิได้ทำงานกันตลอดเวลาหรือตลอดทั้งปี หากแต่ทำงานกันเป็นสมัย ๆ เรียกว่า สมัยประชุม ซึ่งตามรัฐธรรมนูญกำหนดว่าในปีหนึ่งให้มี ๒ สมัย สมัยละ ๑๒๐ วัน สมัยแรกเริ่มต้น ตั้งแต่วันที่มีการเปิดสมัยประชุมเป็นครั้งแรก และปิดลงเมื่อครบ ๑๒๐ วัน ส่วนสมัยที่สองจะเริ่มต้นเมื่อไร รัฐธรรมนูญบัญญัติให้สภาผู้แทน เป็นผู้กำหนด เมื่อสภาผู้แทนราษฎร กำหนดวันเริ่มสมัยประชุมสมัยที่สองเป็นวันใดแล้ว จะถือว่าวันนั้น เป็นวันเปิดสมัยประชุมสมัยที่สองของปีตลอดไป จนกว่าสภาผู้แทนราษฎรจะสิ้นอายุหรือครบวาระ
นอกจากสมัยประชุมสามัญปีละ ๒ สมัยดังกล่าวแล้ว ในกรณีที่มีเรื่องจำเป็นรีบด่วนจะต้องกระทำ คณะรัฐมนตรีอาจนำความกราบบังคมทูล เพื่อพระมหากษัตริย์จะได้ทรงตราพระราชกฤษฎีกา เรียกประชุมเป็นการประชุมสมัยวิสามัญก็ได้ หรือถ้าคณะรัฐมนตรี ไม่ดำเนินการให้มีการเปิดประชุมสมัยวิสามัญ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จะร่วมกับสมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแต่เพียงสภาเดียว จะเข้าชื่อกันให้ได้จำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม เพื่อขอให้นำความกราบบังคมทูล เพื่อมีพระบรมราชโองการ ประกาศเรียกประชุมรัฐสภา เป็นการประชุมสมัยวิสามัญก็ได้เช่นกัน โปรดสังเกตว่าสมาชิกวุฒิสภา แต่เพียงสภาเดียว ไม่มีสิทธิเข้าชื่อกันขอให้มีการเรียกประชุมสมัยวิสามัญ ได้แต่จะไปร่วมลงชื่อกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น การประชุมสมัยวิสามัญโดยปกติ จะไม่มีการกำหนดเวลาไว้ สุดแต่เสร็จภาระกิจเมื่อใด ก็จะมีพระราชกฤษฎีปิดสมัยประชุมเมื่อนั้น
เมื่อสภาผู้แทนราษฎร มีประธานและรองประธานแล้ว สิ่งแรกที่จะต้องทำก็คือการประชุม เพื่อกำหนดวันเริ่มต้นของสมัยประชุมสามัญสมัยที่สอง พร้อมทั้งกำหนดวันประชุมของสภาผู้แทนราษฎร ว่าจะประชุมกันสัปดาห์ละกี่วัน และในเวลาใด เท่าที่ผ่านมาส่วนใหญ่ สภาจะกำหนดให้มีการประชุมสัปดาห์ละ ๒ วัน คือในวันพุธและวันพฤหัสบดี โดยมักจะตกลงกันว่า ในวันพุธจะพิจารณาแต่เฉพาะกฎหมาย ส่วนวันพฤหัสบดี จะพิจารณาในทุกเรื่องที่บรรจุในระเบียบวาระ
ในสมัยประชุมแต่ละสมัยในทุกปี ภาระหน้าที่ของสภาจะแตกต่างกัน กล่าวคือ ในสมัยประชุมสมัยสามัญครั้งที่ ๑ ของปี ซึ่งเรียกว่า สมัยประชุมสามัญทั่วไป ทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา สามารถพิจารณาหรือดำเนินการเรื่องใดๆ ที่อยู่ในภาระหน้าที่ได้ทุกเรื่อง ส่วนสมัยประชุมสามัญครั้งที่ ๒ ของปี ซึ่งเรียกว่า สมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติ สภาทั้งสองจะทำหน้าที่ได้เฉพาะบางเรื่อง เช่น เรื่องที่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ ร่างกฎหมาย การตั้งกระทู้ถาม การแต่งตั้งและถอดถอนบุคคล เป็นต้น จะพิจารณาญัตติอื่นใด โดยเฉพาะญัตติเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจไม่ได้ เหตุที่กำหนดห้ามไว้เช่นนี้ ก็เนื่องจากไม่ประสงค์จะให้ มีการเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจกันทุกสมัยประชุม หรือมีการพิจารณาญัตติต่าง ๆ จนไม่มีเวลาพิจารณาร่างกฎหมาย อย่างไรก็ตาม ข้อห้ามดังกล่าว มิได้ห้ามไว้อย่างเด็ดขาด หากมีความจำเป็น รัฐสภาอาจมีมติด้วย คะแนนเกินกึ่งหนึ่ง ของสมาชิกทั้งสองสภา ให้พิจารณาเรื่องอื่นใดก็ได้
ระยะเวลา ๑๒๐ วันของแต่ละสมัยประชุมนั้น ถ้ามีความจำเป็นก็อาจมีการตราพระราชกฤษฎีกา เพื่อขยายเวลาออกไปอีกก็ได้ โดยเป็นดุลพินิจของฝ่ายบริหาร แต่จะดำเนินการปิดสมัยประชุม ก่อนครบกำหนดไม่ได้ เว้นแต่รัฐสภาจะให้ความเห็นชอบ ทั้งนี้ก็เพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่ายบริหาร ถือโอกาสปิดสมัยประชุมก่อนกำหนด จนทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติ คือสภา ไม่สามารถทำหน้าที่ของตนได้ เข้าทำนองตีหัวเข้าบ้าน
เมื่อครบ ๑๒๐ วันของแต่ละสมัยประชุม จะมีการตราพระราชกฤษฎีกาปิดสมัยประชุมขึ้น โดยเลขาธิการของสภาจะนำพระราชกฤษฎีกานั้น มาอ่านในที่ประชุมของแต่ละสภา ในวันประชุมวันสุดท้ายของแต่ละสมัยประชุม ในขณะที่เลขาธิการอ่านพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว ทุกคนในที่ประชุมจะต้องยืนขึ้น เพื่อรับฟังพระราชกฤษฎีกา ด้วยอาการสำรวมตลอดเวลาที่อ่าน
เมื่อปิดสมัยประชุมสภาแล้ว ทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา จะมีการประชุมไม่ได้ แต่ไม่ห้ามกรรมาธิการชุดต่างๆ ที่จะประชุมเพื่อปฏิบัติหน้าที่ของตน
ขบวนการดังกล่าว เป็นเรื่องของการเปิดและปิดสมัยประชุมตามปกติ แต่ปัญหาที่เกิด และกำลังเป็นเรื่องเป็นราวอยู่นี้ มีความสลับซับซ้อนจนเข้าใจได้ยากอยู่บ้าง
เริ่มต้นทีเดียวในอดีตที่ผ่านมา วุฒิสภาจะมีอยู่ตลอดเวลา เพราะอายุของวุฒิสภากำหนดไว้ ๖ ปี โดยทุก ๒ ปี จะมีสมาชิกออกและตั้งเข้ามาใหม่ เป็นจำนวนหนึ่งในสาม ผลัดเปลี่ยนหมุดเวียนกันไป เมื่อสภาผู้แทนราษฎรสิ้นอายุหรือถูกยุบ วุฒิสภาจะดำรงฐานะคอยอยู่ เมื่อได้สภาผู้แทนราษฎร และมีการเปิดสมัยประชุมเป็นครั้งแรกแล้ว การดำเนินงานของทั้งสองสภาย่อมเดินหน้าต่อไปได้
เมื่อมีรัฐธรรมนูญใหม่เกิดขึ้น ได้กำหนดให้วุฒิสภามีอายุ ๔ ปี และหมดวาระไปพร้อมๆ กันทั้งหมด พร้อมทั้งกำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาขึ้นใหม่ ในขณะเดียวกันสภาผู้แทนราษฎรเดิมยังคงอยู่ จึงเป็นครั้งแรกที่วุฒิสภาหมดไป โดยเหลือแต่สภาผู้แทนราษฎร ได้มีการดำเนินการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา ก่อนที่วุฒิสภาชุดเดิมจะหมดอายุ เมื่อวันที่ ๔ มีนาคม ๒๕๔๓ แต่โชคไม่ดีที่การเลือกตั้งครั้งนั้น ได้สมาชิกวุฒิสภาไม่ครบ ต้องไปดำเนินการเลือกตั้งกันใหม่เป็นระลอกๆ จนบัดนี้ก็ยังได้ไม่ครบ
ครั้นถึงวันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๔๓ อันเป็นวันที่วุฒิสภาชุดเดิมสิ้นสุดลง ในขณะเดียวกันสมาชิกวุฒิสภาชุดใหม่ ที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามา ก็ยังไม่ครบ ๒๐๐ คนตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ปัญหาจึงเกิดขึ้นว่าสมาชิกชุดใหม่จะเริ่มทำหน้าที่ได้หรือไม่ สมาชิกชุดใหม่จึงดำเนินการ ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ตนจะเริ่มทำหน้าที่ได้หรือยัง แถมยังถามไปด้วยว่าชุดเก่าที่พ้นวาระไปแล้วนั้น จะยังคงรักษาการอยู่หรือไม่
แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะบัญญัติไว้ว่า ให้สมาชิกวุฒิสภาชุดเดิม ทำหน้าที่บางอย่างได้ต่อไป จนกว่าสมาชิกชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่ แต่ศาลรัฐธรรมนูญกลับวินิจฉัยว่า สมาชิกชุดเดิมไม่อาจทำหน้าที่ต่อไปได้ จึงเป็นอันว่า วุฒิสภาชุดเดิมจบไปโดยสิ้นเชิง ในขณะเดียวกันศาลรัฐธรรมนูญก็วินิจฉัยว่า เมื่อสมาชิกที่ได้รับเลือกตั้ง เข้ามายังไม่ครบ ๒๐๐ คนตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ สมาชิกเหล่านั้น จึงยังไม่ครบเป็นองค์ประกอบ ที่จะเป็นวุฒิสภา หรืออีกนัยหนึ่งวุฒิสภายังไม่เกิด รวมความว่าในขณะนี้ จึงไม่มีวุฒิสภาไม่ว่าชุดเดิมหรือชุดใหม่ บรรดาสมาชิกที่ได้รับเลือกกันเข้ามา จึงค้างเติ่งกันอยู่จนทุกวันนี้ แต่ก็ยังดีที่ทางราชการ ยังจ่ายเงินเดือนให้ตั้งแต่วันที่ ๒๒ มีนาคม ๒๕๔๓ เป็นต้นมา
เมื่อมีการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎร ในเดือนพฤศจิกายน ๒๕๓๙ นั้น ได้มีการเปิดประชุมรัฐสภาครั้งแรก เมื่อวันที่ ๒๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ และสภาได้กำหนดให้วันที่ ๒๔ มิถุนายน เป็นวันเปิดสมัยประชุมรัฐสภาสามัญครั้งที่สอง ของแต่ละปี
บัดนี้เป็นที่แน่ชัดว่า ถึงวันที่ ๒๔ มิถุนายน สมาชิกวุฒิสภา ก็จะยังไม่ครบ ๒๐๐ คน วุฒิสภาจึงยังไม่เกิดขึ้น ตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ปัญหาจึงเกิดขึ้นตามมาว่า จะตราพระราชกฤษฎีกาเปิดสมัยประชุมรัฐสภาได้หรือไม่ เพราะการเปิดสมัยประชุมของสภานั้น เป็นการเปิดสมัยประชุมของรัฐสภา ซึ่งประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา ไม่ใช่เป็นการเปิดประชุมสภาใดสภาหนึ่ง เมื่อในขณะนี้ไม่มีวุฒิสภา แล้วจะมีรัฐสภาได้อย่างไร และเมื่อไม่มีรัฐสภา จะเปิดสมัยประชุมรัฐสภาได้อย่างไร
ปัญหานี้ไม่มีใครตอบได้ เพราะตอบไปแล้วก็ไม่รู้ว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะยึดหลักอะไรในการคิด รัฐบาลซึ่งมีหน้าที่จะต้องนำ ร่างพระราชกฤษฎีกาเปิดสมัยประชุมสภา ขึ้นทูนเกล้าฯถวาย เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย จึงต้องทำเรื่องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ใน ๓ ประเด็น คือ
๑. การที่สภาผู้แทนราษฎร ได้เคยมีมติกำหนดให้วันที่ ๒๔ มิถุนายนของแต่ละปี เป็นวันเปิดประชุม แต่บัดนี้สมาชิกวุฒิสภา ยังมีจำนวนไม่ครบ ๒๐๐ คนนั้น คณะรัฐมนตรีจะสามารถ ออกพระราชกฤษฎีกาเปิดสมัยประชุม ในวันที่ ๒๔ มิถุนายนนี้ได้หรือไม่
๒. ถ้าเปิดได้ การที่สภาจะนัดประชุมสามารถทำได้หรือไม่
๓. ถ้าเปิดประชุมในวันที่ ๒๔ มิถุนายนนี้ไม่ได้ จะสามารถเปิดประชุมได้เมื่อไร
ได้ทราบจากทางสื่อมวลชนว่า ขณะนี้ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยแล้วว่า สามารถเปิดสมัยประชุม และสภาผู้แทนราษฎร สามารถดำเนินการประชุมไปได้ แม้จะยังไม่มีวุฒิสภาก็ตาม ส่วนเหตุผลเป็นประการใดนั้น ยังไม่สามารถบอกได้ เพราะคำวินิจฉัยยังไม่ออกมาเป็นทางการ
| 
